消费税扩围专题研究:历史、比较及推演
2022-06-22 20:59

(报告出品方/作者:国海证券/胡国鹏,袁稻雨)

1、 我国历史上四轮消费税扩围

通过研究我国消费税改革的历史脉络,可以发现过去 25 年的改革举措均是在 1994 年消费税制的基础上进行局部调整。随着经济社会发展、居民生活水平提 高及国家消费政策的变化,我国在不同时期对于消费税征收范围的调节可以理 解对消费税职能的完善。其中,纳入征收范围主要体现寓禁于征,起限值消费 的作用,取消征税则意味者不再限制或改为促进消费。

1.1、 2006 年:职能定位视角下的调整

我国消费税在 1994 年国家分税制管理体制改革后正式登上历史舞台,与增值 税和营业税共同构成流转税的三大基础税种。我国初次设立消费税的出发点在 于加强中央政府对经济的宏观调控能力,保障中央财政收入。在市场内部统一 税法,公平税负,使不同地区、不同所有制、不同国籍的企业在市场经济中按 同一规则开展平等竞争。在此阶段,我国的消费税主要选择了烟、酒、小汽车 等 11 类应税产品。此外,政府对有色电视机、高档小汽车等开征特别消费税。 20 世纪 90 年代以来,我国消费收入增速明显加快,由 1994 年的 516 亿元抬 升至 2005 年的 1634 亿元。同时,随着我国经济的快速发展,现行消费税政策 同社会发展不相适应,主要体现在:第一,部分已经具备大众消费特征的产品 仍在消费税征收范围内,新兴奢侈品尚未纳入消费税征收领域;第二,消费税 促进节约资源和环境保护的作用有待加强,一些高能耗产品仍未纳入消费税征 收范围。为了增强消费税在调节居民消费行为、调整产业结构及环境保护方面 的作用, 2006 年我国消费税改革迎来了设立以来的首次大幅调整。

本轮消费税改革方案出台前,国家税务局、发改委和商务部等部门已发出多次 信号。出于环境保护的目的,我国于 2004 年取消一次性木筷出口退税(13%) 并征收 17%的增值税,为后续对一次性筷子增收 5%消费税埋下伏笔。2005 年 8 月国家税务总局发行了关于印发《汽油、柴油消费税管理办法(试行)》的 通知,将汽油分为含铅汽油和不含铅汽油,不含铅汽油保持原来的价格,含铅 汽油提升至 0.28 元/升。同年 12 月,在商务部的新闻发布会上,发改委、商务 部等官员称,虽然消费税的最后方案还未最终敲定,但已实施 11 年之久的现行 汽车消费税即将终结,新的法规将开始重新平衡汽车产业与能源、环保之间的 博弈天平。这一系列发言都预示着 2006 年消费税将在征税范围、征税税率等 方式上做出调节。出于收入调节的目的,国家税务总局局长谢旭人在 2005 年初表示,税务总局将逐步完善消费税,对税目进行有增有减的调整,将普通消 费品逐步从税目中剔除,将一些高档消费品纳入消费税征收范围,适当扩大税 基。

2006 年 3 月 20 日,《财政部、国家税务总局关于调整和完善消费税政策 的通知》下发,正式揭开本轮消费税改革的大幕。 2006 年消费税税制改革本质是消费税职能定位视角下的调整,体现了政府开 始注重消费税对环境保护和收入分配两方面的调节作用。整体来看,本次消费 税范围的调整主要体现在以下几个方面:第一,扩大了石油制品的征税范围。 现行消费税在石油制品已有汽油和柴油两个税目,本次消费税改革增加了航空 煤油、石脑油、溶剂油、润滑油、燃料油等税目。主要原因在于,随着我国经 济的快速增长,石油消费量显著增加,石脑油、溶剂油等和汽油、柴油一样都 属于石油制品,将其纳入消费税的征收范围,可增加对石油产品的调控力度。 第二,将一次性木制筷子、实木地板纳入消费税征收范围。生产和使用木制一 次性筷子及实木地板客观上消耗了大量木材资源,本次改革意指引导节约消费 木材资源、保护生态环境。第三,对游艇、高尔夫球及球具、高档手表等高档 消费品征收消费税,停止对已具有大众消费特征的护肤护发品征收消费税。通 过对消费品征收领域进行调整,一是增强了消费税和社会经济发展的匹配度, 二是进一步发挥税收间接调节收入分配的作用。

本轮消费税范围的调整对市场并未产生较大影响,主要原因在于新纳入的税目 消费群体有限且政策实施力度不大。环境保护方面,第一,尽管本次改革扩大 了油品消费税的征收范围,但彼时国际市场原油和成品油价格正处于快速上涨 阶段,若部分成品油税收征收力度过大,将不利于价格稳定。故经国务院批准, 油品消费税政策出台时先按成品油应纳税额的 30%征收,对航空煤油则暂缓征 收消费税。由于政策落地较轻,故税收的调整并未对当时成品油市场产生较大 影响。第二,尽管本轮改革将木质一次性筷子、实木地板等纳入征收范围,但 实际影响较小。其一,根据《中国消费税改革影响》中数据显示,2005 年北京 市单双一次性木质筷子成本价为 0.04 元,对其征收 5%的消费税,增量成本甚 微;其二,我国实木地板在原材料上严重依赖进口。从 2003 年开始,各国政府 实施环保政策加剧了进口实木地板原材料价格上涨的趋势,据《中国统计年鉴》 数据显示,2007 年实木地板进口原材料价格相较于 2003 年上涨了 37.93%,相 对于原材料上涨对实木地板价格的影响来看,开征 5%的消费税对实木地板消费 的影响程度较小。第三,本轮消费税改革后,我国消费税收入占税收总收入占 比大致在 5%-9%区间波动,其中,烟、酒、汽车和成品油等四种消费品的消费 税收入占国内消费税总收入的比重高达 95%以上,间接说明我国奢侈品消费税 在筹集财政收入、调节收入方面的作用不明显,针对高尔夫球及球具、高档手 表、游艇等奢侈品等的消费税增加也并未引起消费税税额的显著增加。

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1.2、 2015 年:寓禁于征下的调整

经济高速发展带来的资源及环境问题日益严重,发展转型赋予财税改革新定位。 尽管在金融危机后,我国经济增速经历了下台阶阶段,但 2014 年我国 GDP 增 长率仍高达 7.4%。经济高速发展下环境污染问题日趋严重,生态治理重要性日 益凸显。根据 2013 年发布的环境状况公报数据显示,彼时全国仅有 4.1%的受 监控城市达到新空气质量标准。9%的国控水系断面已成为劣Ⅴ类水质,4778 个地下水质监测点中 59.6%为较差或极差,大气污染、水污染的治理需求急迫。 从污染源来看,涂料行业的 VOCs 排放占人为源 VOCs 排放的 12%,成为大气 臭氧污染的主体来源;由电池制造企业中的铅酸蓄电池企业排放的重金属铅和 电解质溶液污染则是水污染的重要源头。在此背景下,2013 年十八届三中全会 把生态文明建设摆在治国理政的突出位置,提出建立系统完整的生态文明制度 体系。其中,污染治理为环境治理成为主要抓手。此外,三中全会同时赋予财 税体制改革“国家治理的基础和重要支柱”的特殊定位,强调突出税收的调节 功能。考虑到消费税作为兼具外部性功能、调节功能和筹集财政收入功能的第 四大税种,在环境治理、收入分配调节、消费结构调节方面具备优势;同时 2006 年消费税大幅改革后,已经长时间未进行调整,存在征收范围偏窄、税率 结构不合理、征税环节单一等问题,消费税改革的必要性日趋强烈。

十八届三中全会明确消费税改革路线,电池涂料行业内生态环境保护举措力度 加强。从总体政策走向看,2013 年 11 月十八大提出“两大约束”,即环境资 源约束和收入分配差距约束,奠定总体改革基调。2013 年 11 月十八届三中全 会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,其中明确提出 “调整消费税征收范围、环节、税率,把高耗能、高污染产品及部分高档消费 品纳入征收范围”消费税改革路线。具体来看,电池行业层面,在加征消费税 前,高层已经针对电池行业进行多次规范约束。2011 年 7 月生态环境部发布 《关于加强铅蓄电池及再生铅行业污染防治工作的通知》,明确要求“未经发 改、经贸、安监、环保、卫生、规划等相关部门审批或达不到批审要求的铅蓄电池企业,一律停止建设”,铅蓄电池行业全面整治拉开序幕;2012 年 5 月工 信部和环保部联合发布《铅蓄电池行业准入条件》,显著提高蓄电池环境准入 标准。涂料行业层面,2012 年 10 月环境部出台《大气污染防治“十二五”规 划》,对鼓励环保型涂料产品、限制和淘汰溶剂型涂料产品等作出规定,2013 年 9 月国务院印发的《大气污染防治行动计划》中明确有机化工、表面涂装等 重点行业需要进行 VOCs 控制。2015 年 1 月 26 日,财政部发布《关于对电池、 涂料征收消费税的通知》,开启了第二轮消费税扩围改革。(报告来源:未来智库)

本轮消费税改革将电池、涂料列入征收范围,但对绿色电池和低挥发性涂料予 以免税。为了重点加大对不利于环境保护的应kokapp全站官网下载税产品的调节力度,本轮消费税 扩围改革将电池、涂料纳入征收范围,对其生产、委托加工和进口环节征收 4% 的消费税率,并在 2015 年 12 月 31 日前对铅蓄电池缓征消费税,给予市场一 定的调整时间。同时,对无汞原电池、金属氢化物镍蓄电池、锂原电池、锂离 子蓄电池、太阳能电池、燃料电池和全钒液流电池等环境友好型电池产品免征 消费税;对施工状态下挥发性有机物含量低于 420 克/升(含)的涂料免征消费税。

本轮消费税扩围后我国销售税同比增速企稳回升,加征消费税后相关企业资金 压力明显增大,有效推动了产业出清及转型。整体来看,根据 2015 年至 2019 年铅蓄电池和涂料的进口金额以及生产量数据,电池和涂料纳入消费税可以每 年为政府增加 10 亿元的消费税收入。截至 2020 年,铅蓄电池和涂料生产企业 已累计贡献超过 120 亿元的消费税财政收入。从行业层面来看,消费税的征收 对电池和涂料行业产生冲击,征收消费税使得企业纳税额上升,显著提高了企 业的生产成本,最终推动了行业出清以及企业转型。具体来看,铅蓄电池方面, 2010 年以来铅蓄电池行业监管逐步收紧,2015 年征收加征消费税后我国铅蓄 电池产量明显下降,由 2014 年的 19186.1 万千伏安时下降至 2018 年的 15336 万千伏安。2016 年正式征收消费税后,当年蓄电池企业的销售净利率相较于 2015 年分别下降 0.9%和 0.8%,随后延续下行态势。同时,消费税征收明显推 动了行业的技术革新,2016 年开始铅蓄电池行业的研发投入占营业收入的比重 快速提高。涂料方面,尽管在房地产高速发展和涂料产品市场需求扩张的支撑 下,行业盈利能力没有在新规实施后显著下滑,但其销售净利率仍处于不断回 落状态。整体来看,本轮消费税不仅带动了消费税收入同比增速企稳回升,也 推动了铅蓄电池行业和涂料行业的产业出清及转型。

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1.3、 2015 年后:进入缓慢调整阶段

1.3.1、 2016 年:调整汽车税目,新增“超豪华小汽车”

为引导合理消费,2016 年在汽车税目下新增“超豪华小汽车”。2015 年后消 费税进入缓慢调整阶段,改革聚焦于对现有项目的调整,再未大规模增加新的 消费税目。为引导合理消费,调节收入分配,促进节能减排,2016 年 11 月财 政部、国家税务总局印发《关于对超豪华小汽车加征消费税有关事项的通知》, 于“小汽车”税目下增设“超豪华小汽车”子税目,征收范围为每辆零售价格 130 万元(不含增值税)及以上的乘用车和中轻型商用客车,即乘用车和中轻 型商用客车子税目中的超豪华小汽车。对超豪华小汽车在生产(进口)环节按 原有税率征收消费税,并在零售环节加征 10%的消费税。 加征豪华小汽车消费税对国内需求端、税收收入及相关行业产生差别性影响,总体上利于促进收入分配与税收公平。从需求端来看,本次改革的目的在于调 节收入分配。通过计算,价值 200 万左右的豪华小汽车在 2016 年加征消费税 前后,个人将多缴纳 17.08 万元的消费税,消费者整体购车成本相比原先增加 8.55%左右,应缴纳的消费税税额上升 25%。但整体来看,本轮超豪华小汽车 加征消费税并未产生系统性影响,主要原因在于征税的基准不低于 130 万,其 对应的消费圈层具有较高消费水平,对价格变化的敏感程度低,且部分豪车品 牌给予车主补贴,因此豪华车的销量受加征消费税的影响较小。从数据表现来 看,我国超豪华小汽车主要来源于进口,2016 年加征消费税后,海外豪华车销 量占比并未出现大幅回落。总的来看,本轮消费税范围调整主要在于引导合理 消费,有效发挥税收的收入分配调节作用。此外,对于高消费产品扩大消费税 征收范围,将提高产品的零售价格,扩大与免税价格间的价差,也在一定程度 上为免税行业带来利好。

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1.3.2、 2021 年:调整成品油项目,新增三种成品油

为规范成品油市场秩序及保护环境,2021 年加征三类成品油消费税。混合芳烃、 轻循环油和稀释沥青三种成品油均为非应税产品,且不占用进口配额,此前一 直被部分企业视为廉价炼油原材料,如近年来稀释沥青进口量增长明显,2020 年全年稀释沥青进口量激增到 1649 万吨。但由于存在少数企业大量进口上述 三种成品油,加工生产为不符合国家标准的燃油,流向非法经营渠道,危害成 品油市场公平,存在较大社会安全隐患和环境污染的风险。2021 年 5 月财政部、 海关总署、税务总局发布 2021 年第 19 号公告,明确对部分成品油视同石脑油 或燃料油征收进口环节消费税。主要涉及三种成品油,包括混合芳烃、轻循环 油和稀释沥青。其中,对混合芳烃和轻循环油按 1.52 元/升的标准征收消费税, 对稀释沥青按 1.2 元/升的标准征收消费税。

消费税显著抬高稀释沥青进口成本,加征后进口量出现断崖式下跌,预计将推 动国内炼化行业产业出清。本轮对三类成品油征收消费税,主要对进口商及生 产企业造成影响。第一,从进口数据来看,以 2021 年 5 月稀释沥青的成交价 格计算,加征消费税后稀释沥青的进口成本费用将增加 1200 元/吨左右。根据 隆众资讯数据显示,2021 年 5 月进口稀释沥青山东库提价约为 3208 元/吨,品 质更好的进口 ESPO 原油山东库提价约为 3860 元/吨,仅有 650 元/吨左右的 差距,加征消费税后,同进口原油相比,稀释沥青的成本优势将不复存在。 2021 年 5 月 14 日政策落地,6 月 12 日开始正式实施,期间为政策缓冲期。出 于对成本压力的担忧,2021 年 5 月至 6 月间,市场出现明显集中进口情况, 5 月-6 月单月稀释沥青进口数量均超过 400 万吨。随着消费税正式落地,2021 年 7 月起稀释沥青进口数量出现断崖下下跌,单月进口值降至百万吨以下。第 二,从下游行业来看,三种成品油的进口成本抬升,使廉价炼油原料的进口被 极大遏制,国内炼厂转而采用高价炼油原料,带来的成本压力传导至下游企业, 使国内主营炼厂与独立炼厂的价格差距不断收敛,主营炼厂的竞争优势逐渐加 大。

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2、 国际经验:消费税征收范围及演变

2.1、 全球主要国家消费税征收情况

目前多数国家消费税征收范围属于中间型,并选择统一设置税种征收。按照国 际惯例,根据消费税征收范围的大小可将消费税划分为有限型、中间型与延伸 型三个档次。有限型消费税的征税范围仅限于传统的货物项目,如烟、酒、石 化产品、机动车辆等,征收项目一般不超过 15 个,主要的代表国家有美国、 加拿大等国家;中间型消费税的征税范围除了传统税目外,还包括部分食品、 奢侈品及生产资料,税目一般为 15 至 30 个,代表国家有丹麦、法国、德国等; 延伸型消费税的征税范围包括更多的消费品及生产资料,税目一般超过 30 个, 代表国家有希腊、韩国等。当前我国消费税税目共计 15 项,属于有限型消费 税,从全球对比来看税目数量仍处于较低水平。从征收模式来看,目前国际上 的消费税征收模式共涵盖三种方式,一是综合征收模式,设置一个消费税税目 并对各种消费品进行征收,代表国家有新加坡、澳大利亚、法国等;二是分立 型征收模式,即针对不同消费品设置专门税种,如烟税、酒税、汽油税等,采 取这种方式的主要国家有美国、加拿大、日本。其中,尽管日本设立消费税税 种,但其实际类似于增值税;三是混合型征收,即在征收综合消费税的同时对 特定商品单独征税,例如丹麦即设立了一般消费税,也针对能源征收能源税。

烟、酒、成品油和机动车为当前各国消费税主要征收对象。商品领域来看,对 具体商品征收消费税是各国最主要的征收方式,其中,烟草、酒类、石油制品 及机动车消费税征收占比较大。烟草方面,当前传统烟草仍为各国主要征收对 象,但随着电子烟市场规模不断扩大,美国、英国、韩国等国家已经开始对电 子烟征收消费税;酒类方面,出于引导居民健康消费的目的,各国普遍对国内 酒类产品征收消费税;机动车辆方面,各国征收对象涵盖轿车、卡车、乘用车、 商用车、摩托车等多个品种,同时依据油耗及碳排放量不同进一步细化征收种

类;成品油方面,基于环保节能的需求,对成品油征收消费税进行特殊调节是 国际惯例,世界各国成品油征税范围大同小异。其中,汽油和柴油是成品油消 费税必备课税对象。此外大部分国家还对燃油、液态石油气、煤油等产品课税。

基于环境保护的视角,世界各国将两高产品纳入消费税征收范围较为普遍,征 税内容包括废气、废水、固体废弃物、有害化学品四类。从征税国家来看,北 欧、西欧等发达国家不仅针对多种污染物征税,且税负负担较重,以充分体现 消费税“寓禁于征”的作用。从征税类别来看,基于环保视角下的消费税税目 主要涵盖废气、废水、固体废弃物和有害化学品四类,其中燃油税是当前各国 普遍征收的税目。具体来看,废气方面,主要细分税目包括二氧化碳、二氧化 硫、氮氧化物等。值得注意的是,截至 2020 年,全世界共有超过 30 个国家对 二氧化碳征税,其中西欧和北欧发达国家碳税负担较重,亚洲仅日本和新加坡 建立了碳税制度,但碳税税率较低。废水方面,截至 2020 年全球超过 20 个国 家对排放征税。固体废弃物方面,目前主要的细分税目包括电池、轮胎、塑料 袋及包装物、容器和报废电器等,其中对电池征税的国家较多。有害化学品主 要指农药化肥、有机溶剂等物品,相较于其他污染物,对有害化学品征收的国 家并不多。(报告来源:未来智库)

为了调节国内消费格局,多个国家对奢侈品普遍征税,征税对象包括符合奢侈 品定义的实物商品、服务及场所。实物领域来看,各国对形成共识的奢侈商品 如贵重首饰珠宝玉石、高档化妆品、豪华小汽车等普遍征收不同税率的消费税。 基于本国特色,部分发达国家对高档商品征税范围更广,比如法国对艺术品、 收藏品和古董征税,希腊对私人泳池、私人飞机等消费品征收奢侈品税。服务 领域来看,欧美、韩国等国家均针对赌博、博彩等娱乐服务征收消费税。除了 对实物奢侈品、高档消费行为征税外,有些发达国家还对特定会所、不动产征 税,比如韩国对比赛场所、蒸汽浴室、高尔夫球场、赌场、夜总会等的休闲娱 乐场所的经营者征收特别消费税,英国对游艺场所房屋设备征收游艺税,美国 许多州对高档房屋征收 10%的财产税。其中,韩国消费税针对娱乐场所作出了 较为细致的规定:一是针对老虎机经营场、赌场、娱乐性酒吧等娱乐业场所征 税,二是针对高尔夫球场、赛马场等高端运动竞技场所征税;三是针对酒店、 客栈等餐饮住宿场所征税。

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2.2、 国际消费税改革脉络

消费税收入占税收收入的比重呈现逐年下降的趋势,但征税范围在逐步扩大。 从总量来看,根据 OECD 统计数据,2000 年以来 OECD 国家消费税收入占税 收收入的比重呈现下降趋势,部分国家如美国的消费税收入占比目前不足 3%。 但从绝对值来看,除过受疫情影响,2020 年消费税收入出现大幅回落外,近二 十年来主要国家的消费税收入均呈现逐年增加的趋势,主要原因在于消费税的 征税范围在逐步扩大,主要国家消费税类型呈现出向中间型和延伸型方向发展 的趋势。具体来看,为了进一步发挥消费税的特殊调节作用,引导形成合理的 消费模式,各国均逐渐扩大了消费税的征收范围。主要的扩张方向有两个,其 一是为了匹配经济发展阶段以及实现收入公平分配目标,越来越多的奢侈品和 高档消费品被纳入征税范围;其二是为了实现环保目标,将高污染的消费品纳 入征税范围;其三是为了节约能源,将资源型消费品逐步纳入征税范围;其四 为了引导消费,将健康损害型产品纳入征税范围。

基于引导合理消费,近年来多个国家调整烟草税范围,并将部分含糖类食品纳 入消费税征收范围。烟草税方面,世界卫生组织(WHO)的研究对吸烟影响健 康及增加消费税可以减少吸烟消费提供了大量证据,因此烟草消费税成为改进 公共健康的关键手段。作为消费税的主要税种,当前几乎所有 OECD 成员国对 烟草征税,此外,目前世界加权平均卷烟综合税率已超过 50%,其中高收入国 家已经超过 65%。近年来,烟草税呈现两个主要的变化:一是随着电子烟的盛 行,2017 年以来俄罗斯、美国、印尼、日本等超过 5 个国家多电子烟征收消费 税;此外 2017 年以来烟草类消费税税负有所上升,2017 年以来提高烟草税管 控措施的国家分别超过 20 个,明显超过其他消费税税种。非健康类食品方面, 为了促进人们改变不良消费习惯,近年来部分国家针对含糖、盐过高的饮料及其他非健康食品开征新特别消费税。如 2018 年爱尔兰、英国与南非新开征的 甜饮料税,比利时对含糖饮料,挪威对巧克力、糖与不含酒精的甜饮料征税, 土耳其将甜饮料税的征税范围扩展至果汁与所有汽水(之前仅对可乐征税)。 整体来看,出于引导健康的饮食习惯,近年来世界主要国家针对消费的调整主 要体现在烟草税的扩围及加负、扩大非健康类食品的范围两个方向。

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基于保护环境,各国对能耗品、资源品以及污染有害品三个方面对消费税征税 范围进行扩张,其中,近年来多国将一次性塑料包装物纳入消费税征收范围。 随着生态环境的保护性日益凸显,几年来主要国家在能耗品、资源品以及环境 污染品及有害品的征收。在资源品税目中,美国、法国、丹麦等发达国家多是 从对石油征税出发,继而扩张到煤炭、天然气、汽油等,且对燃料产品使用途 径有所规定,目前形成了较为完整的征税体系。对于环境污染品和有害品税目, 各国征税对象主要是废气、废水、固体废弃物。最初主要是二氧化碳、二氧化 硫等废气征收,但随着各国经济发展,新的污染项目出现,也出现对电池、氯 化溶剂、电子废弃物等税目的征收。如中国在 2015 年新增电池、涂料 2 个税 目。整体来看,因为全球对于环境保护的重视程度上升,为了更好的通过消费 税来减轻环境污染,各国对于消费税的调整主要体现在消费税的扩围以及税目 细化两个方向。

3、 我国消费税扩围探索

当前我国消费税收入主要集中于烟草、成品油、汽车及酒类四大税目,未来消 费税扩围可能有三条路径,即纳入更多双高消费品、纳入高消费产品及服务以 及纳入非健康消费品。目前我国消费税征收有三条主线,其一通过对高端、奢 侈消费品课征消费税,发挥调节收入分配职能; 其二通过对过度消费、不利健康 的消费品课征消费税,发挥引导消费职能; 其三通过对资源、能源消耗高的消费 品课征消费税,实现促进能源资源集约利用职能。整体来看,目前我国的消费 税收入主要集中在烟草、成品油、汽车和酒四大税目,其收入占比超过消费税 总收入的 95%。2021 年 3 月通过的十四五规划中提及消费税税制改革方向, “调整优化消费税征收范围和税率,推进征收环节后移并稳步下划地方”, 而当前有限的征 收范围与消费税的多重调控目标不相匹配,在一定程度上限制了消费税调控作 用的发挥。从目前促进共同富裕和实现双碳目标的思路来看,消费税扩围可从 两条路径实现,分别是对部分高污染高耗能的特定消费品、高档产品及服务征 收消费税。此外,考虑到消费税存在引导健康消费习惯的功能,消费税扩围存 在第三条路径,即纳入更多的非健康消费品。

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3.1.1、 消费税扩围探索一:基于环保视角的消费税扩围

从消费税改革的历程来看,消费税在促进环境保护方面的作用越来越明显,但 目前仍存在征税范围狭窄、调控力度小等问题。自 1994 年我国消费税正式征 收起,基于环境保护视角下消费税的调整共经历了三个阶段,分别是:第一, 2006 年消费税改革中,增加木制一次性筷子、实木地板等项目,调整成品油项 目;第二,2015 年扩充消费税征收范围,加入电池和涂料;第三,2016 年进 一步将铅蓄电池纳入征税范围。从消费税改革历程可以看出,我国消费税在引 导消费和促进环境保护方面的作用愈发明显,但从全球范围来看,目前我国消 费税在环保方面仍存在几个方面的问题:其一,当前消费税种高能耗、污染类 消费品的税目过少,例如一次性餐具中,我国仅将木制一次性筷子纳入征收范 围,其他一次性消费品仍未征收消费税。其二,基于水污染这一角度来看,化 肥、农药、含磷洗涤用品等仍在广泛使用,这些高污染消费品也未纳入消费税 征税范围。其三,基于空气污染这一角度来看,二氧化硫、二氧化碳等排放严重影响空气质量,而目前尚未将空气污染物纳入消费税征收领域。在双碳目标 之下,将更多符合条件的高污染消费品纳入消费税课税范围内,同当下推进双 碳目标相契合。

基于环保视角下探讨消费税扩围,目前官方文件尚未予以说明,但根据部分财 税专家论文研究内容来看,不可降解塑料、含磷洗衣粉等高污染产品纳入征收 范围的呼声较高。根据中国社科院财经战略研究所研究结果,针对高污染产品 的消费税扩围可以考虑不可降解包装物。2021 年两会期间,民盟中央的《关于 实行消费税动态》中称,现行消费税中一部分污染环境的消费品未纳入征收范 围,限制了消费税功能的发挥。《提案》中建议,对白色污染塑料袋、含磷洗 衣粉等污染环境类消费品进行征税,可增强税保护环境的生态功能。2021 年 4 月《税务研究》上刊登文章指出,“对于塑料包装物、塑料袋、塑料容器等和 其他高耗能、高污染消费品,应根据具体情况和消费税改革进程择机将其纳入 征收范围,并且将这部分税款实行专款专用,集中用于促进绿色发展和提高人 民健康水平方面”。整体来看,当前基于环保视角下的消费税扩围的讨论,并 没有高层文件对征收范围予以明确和规划,更多存在于部分财税专家的学术论 文之中,塑料包装物、含磷洗衣粉等高污染产品纳入征收范围呼声较高。

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3.1.2、 消费税扩围探索二:基于调节收入分配下的扩围 基于调节收入,我国消费税税目中涵盖的奢侈品范围较小,且仅涵盖实物消费 品,目前尚未针对高端服务及场所征收消费税。基于调节收入分配视角下消费 税的调整共经历了两个阶段:第一,在居民收入水平不断提高的背景下,2006 年将游艇、高尔夫球及球具、高档手表纳入消费税征收范围;第二,2016 年取 消了对普通化妆品征税,改为对高档化妆品征税。此外,将零售价格超过 130 万元的豪华小汽车纳入消费税征收范围。从奢侈品消费税改革历程来看,我国 与时俱进地删减剔除不宜征收奢侈品消费税的税目、增加部分新出现的奢侈品 作为税目,税目调整明显体现出奢侈品的动态性特征。但是通过与其他国家比 较,目前我国对于奢侈品消费征税仍然存在两个方面的问题:其一,当前我国 奢侈品消费税征税范围狭窄,部分高档消费品如红木家具、高档箱包等尚未纳 入征收范围,弱化了消费税调节功能的发挥。其二,我国奢侈品消费税征收仅 涵盖实物产品,对高档服务、场所等尚未征税。总体来看,适当将更多的高档 消费品或者服务及场所纳入征收领域,能够更加有效发挥消费税在调节收入分 配方面的功能。(报告来源:未来智库)

为了更好发挥消费税调节收入分配的功能,当前部分学者建议将高档皮草产品、 高档箱包、红木家具等高奢产品纳入消费税征收范围,同时针对高档服务和消 费场所加征消费税。随着居民生活水平的提高,为了更好地发挥消费税在调节 收入分配的作用,需要对消费税的征税范围进行调整。尽管近年官方并未就奢 侈品消费税扩围发出更多信号,但部分专家学者针对我国奢侈品消费税调整提 出了见解。2021 年 3 月民盟中央一份《关于实行消费税动态调节机制的提案》 称,现行关于高档奢侈品的消费税目已显不足,限制了消费税功能的发挥。该 《提案》建议,高档家具、高档电子产品等高档产品价格大都非常昂贵,税基 宽广,对其征收消费税,可以更好地扩充消费税的税收收入,并且能够正确引 导消费者合理消费。其中,以红木家具为例,中国红木家具行业市场规模在 2014 年至 2017 年间实现高速发展,由 682.2 亿元上升至 1003.5 亿元。随后 受国际公约限制、国家政策改革及木材价格波动影响,2018 年红木家具市场价 格走高,致使市场需求量显著下降,2020 年红木家具行业市场需求有所回升, 市场规模上升至 884.1 亿元。中研研究院根据近年红木家具规模测算出中国红 木家具的复合增长率为 5.9%,并且预计至 2025 年中国红木家具市场规模达到 1700 亿左右。此外,中科院财经战略研究院研究结果显示,消费税扩围可将部 分高标准产品纳入,如私人飞机、高档皮草产品、高档箱包、红木家具等,一 些高档生活性服务也可考虑纳入消费税征收范围,如高档演出等文化娱乐产品、 高档医疗保健服务类产品、高档桑拿洗浴、赛车等高档体育等。此外,将消费 税税目扩大到高档消费场所,可以弥补之前由于营业税中娱乐业从 20%税率调 整为增值税 6%时,税率大幅下降导致我国娱乐业征税减少的缺陷。

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3.1.3、 消费税扩围探索三:基于引导消费习惯的扩围

为了发挥消费税引导合理消费的功能,我国主要针对白酒及烟草征收消费税。 出于引导居民保护健康的目的,我国主要针对酒类及烟草征税。从消费税改革 的历史来看,酒类及烟草类消费税的调整主要集中在消费税率、征收环节及征 收管理制度的完善。但目前尚未在上述两种税目下进行范围性的扩张。通过对 比其他国家在引导健康消费下的税收调整,预计未来烟草税扩围的可能性仍然 存在,酒类消费税更多在税档划分及税率方面进行调整。

近年来电子烟监管力度逐渐加大,当前部分条款下电子烟已视同卷烟管理。 2017 年 9 月,国家烟草专卖局向国家标准化管理委员会提出了《电子烟》强制 性国家标准立项申请,推动了中国的电子烟行业的国标发布以及行业标准化发 展。2017 年 11 月-12 月,中国电子商会发布《电子烟雾化类器具产品通用规 范》、《电子烟雾化液规范》,规范了电子烟雾化类器具产品及雾化液的通用 要求、元件要求、使用说明书、标识、包装、运输、储存、售后服务等要求, 提高了准入门槛。2018 年 8 月 30 日,国家市场监督管理总局、国家烟草专卖 局发布《关于禁止向未成年人出售电子烟的通告》,此通告对电子烟的销售管 理与卷烟一致。2019 年底,我国全面禁止线上销售雾化电子烟的行为,可以看 出电子烟监管力度越来越严格。2021 年 11 月 10 日,国务院公布《国务院关于 修改〈中华人民共和国烟草专卖法实施条例〉的决定》,增加“电子烟等新型 烟草制品参照本条例卷烟的有关规定执行”。同年的 12 月 2 日,国家烟草专 卖局颁布《电子烟管理办法(征求意见稿)》。因此可以看出,在政府、协会、 企业多重主体的共同努力下,中国电子烟行业标准体系正在逐步建立完善。

尽管我国当前电子烟渗透率仍然较低,但电子烟市场规模迅速扩大。但是尚未 被列入消费税的征收范围。根据雾芯科技招股书,中国电子雾化产品市场从 2016 年的 6 亿美元增长至 2019 年的 15 亿美元,预计 2023 年将达到 113 亿美 元,2019-2023 的年复合增长率为 65.9%。2021 年行业媒体卷卷智库与中国 电子商会电子烟行业委员会近日发布了《2021 电子烟产业蓝皮书》,显示2021 年电子烟国内市场规模(零售)预计为 197 亿元人民币,同比增长 36%; 中国的电子雾化产品用户渗透率已从 2016 年的 0.4%增长到 2021 年的 1.5%, 与全球其它市场相比仍然较低,说明中国电子烟行业发展空间广阔。同时,截 至 2020 年,中国的烟民数量已增长至 3.65 亿人,2016 年-2020 年中国烟民群 体年复合增长率为 3.66%,因此中国庞大且持续增长的烟民群体也驱动了中国 电子烟行业持续发展。其他国家和地区已经开始对电子烟征收消费税,这对于 中国将电子烟纳入消费税征收范围有一定的借鉴意义。

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